大数据时代社会治理方式创新

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大数据时代社会治理方式创新_数据分析师考试

互联网、物联网、大数据、云计算等现代技术正在深度改变人们的生活、工作和思维方式。大数据时代给社会治理提出了新机遇和新挑战，因此，应适应大数据时代社会需要，变革社会治理方式。推进大数据时代社会治理方式创新，无论从理论上还是实践上看，都是一个全新的课题。作为我国改革开放的前沿地带，深圳市福田区在运用大数据手段推进社会治理方式创新方面再一次走到了全国的前面，率先进行了探索，对于研究大数据时代社会治理方式创新，具有重要的理论和实践意义。

深圳市福田区社会治理方式创新的实践探索

大数据时代，只有让政府以及各社会主体在合理共享各种最新数据的基础上，发挥各自的优势，深度挖掘数据的价值，在提供公共服务的方式、内容和机制上不断创新，以适应快速变化的社会需求和环境，才能不断提高我国的国家治理能力和实现社会治理方式的创新。深圳市福田区充分认识基础数据的重要性，在如何保证动态、精准、充分占有基础数据方面进行了卓有成效的创新和探索。

突出大数据理念

针对大数据时代社会治理的特点，深圳市福田区在推进社会治理创新方面，树立大数据理念，推动智慧福田建设。

大数据应用的核心是数据处理。大数据应用要充分挖掘数据价值，进行深度应用。为此福田区提出实现“让数据多跑腿，让群众少跑路”的目标，以“采、用、享、碰、推、嵌”六个字来概括数据应用理念。

“采、用、享”是传统的数据应用，是信息化建设的第一次革命；“碰、推、嵌”是大数据时代的智能应用，是信息化建设的第二次革命，以“碰、推、嵌”的可视化倒逼“采、用、享”的进一步质量提升，指导前期系统的改造。其中“碰”即数据碰撞。如将街道计生执法、人民调解、安监执法、派出所接报的发案的出租屋，与未自主申报出租屋比对碰撞，推送给街道综管执法人员，通过发现问题推动执法，推进自主申报工作。“推”即智能推送。如福田的智慧政务开发了智慧福田门户APP和微信公众平台，辖区居民只要安装或关注，平台就会根据本人实际需求，有针对性地自动推送服务信息。“嵌”即智能嵌入。如可以将业务办理规则嵌入网格移动终端，如一旦采集满足条件自动推送。

树立“法治与证据”理念。大数据时代也是法制时代。改善大数据时代的社会治理，要进一步强化证据意识。福田区委、区政府强调提高社会治理能力要树立“经济社会是法治社会，法治社会是证据社会，只有掌握了证据才能掌握主动权，才能解决问题”的理念，注重用证据来说话，用证据来讲事实摆道理。同时强调收集证据不仅仅是政法部门的事，而是所有政府部门的事。

在智慧福田的建设过程中，福田提出了要实现信息证据化，既所有信息流程都要打标留痕，作为法定证据。通过法定签名、电子摄像等形式确定办事群众的法律主体地位，确保主体合法化；按照法律规定履行告知义务，使办事群众了解法律政策，掌握审批流程，提前准备相关资料，确保审批主动化；通过“审批结果电子上传—法律文书纸质确认—法律文书电子归档”的流程，确保群众申请、政府告知、电子归档、法律文书等环节实现流程证据化，对于执法、管理或服务工作中产生的各类文书、资料，电子化保存、归档，一方面，节约成本，延长保存期限，提高使用效率；另一方面，能长期保留证据，应对以后可能出现的申诉或投诉。

树立“信息支撑”和“流程再造”理念。在智慧福田建设和社会治理创新过程中，福田区从一开始就注重顶层设计，由区委领导统一协调部署相关工作，尤其强调“信息支撑”即建立“数据集中采集、资源多方共享”的共建共享机制，按照无条件提供信息数据的要求，打破信息壁垒，打通部门循环，促进资源融合，实现智能共享，为群众提供方便快捷、周到细致的服务；强调“流程再造”理念，整合全区现有各方数据资源、社会服务管理资源，全面调研各层级、各部门的业务需求和居民群众的实际需求，认真梳理各项业务工作的办事流程、业务关联、信息关联，通过循环交换、智能推送，简化程序、减少环节、再造流程，提升服务效能，方便群众办事。注重深度挖掘和发挥信息作用，并利用此机会进行政府各职能部门的业务流程再造。

构建电子政务应用体系

福田区委、区政府以深圳织网工程和智慧福田建设为契机，依托大数据系统网络，着力构建以民生为导向的完善的社会建设电子政府应用体系，并在此基础上积极开展业务流程再造，有效提高了福田区的行政效能和社会治理能力。

建设“一库一队伍两网两系统”。一库即一个公共信息资源库，主要由基础信息库、业务信息库和主题信息库构成。一队伍即一支网格信息员队伍。以社区为基础划分为若干个基础网格，每个网格配备一名网格管理员，负责各类信息的采集。两网即社会管理工作网和社区家园网。两系统即综合信息采集系统和决策分析支持系统。

建设“两级中心、三级平台、四级库”。这是智慧福田的重点建设内容。两级中心即区管理运营中心和街道管理运营中心。三级平台即街道、社区、网格三级工作平台。四级库即区、街道、社区、网格数据库。主要目的是为“织网工程”综合信息系统在福田区全区各层面、各单位、各系统全面开发利用提供系统支持和技术保障。

构建“三厅融合”的行政审批系统。“三厅融合”即全面改革全区办证大厅运作模式，将区、街道行政服务大厅和网上办事大厅三厅融合，打造“综合受理、后台审批、统一发证、监督监管”的工作模式，实现所有审批事项“一网办、一窗办、一站办”。其特点为：一是梳理审批权责清单。老百姓面对的只是办事事由，只是综合受理窗口和发证窗口，不再面对具体办证部门。二是实行并联审批。涉及多部门审批事项，按照“一门受理、抄告相关、同步审核、限时办结”的原则，由政府内部进行“联审联办”，并联审批。三是实现即来即办。凡是提交材料齐全、不需上会或专家评审、现场勘查的申请，一律即来即办。四是实现全区通办。辖区居民可不受时间地域限制，进行网上申报，并可在辖区范围内任何受理点就近办理事务。五是实现无纸化办证。建设证照证件数据库，智能比对，不再要求居民提供相关纸质证明和重复提供复印件，只需要提供身份证或法人机构代码证就可以办理，着力解决申报材料多、重复提交多等问题。

建设政务征信体系。建设政务征信体系是福田区在社会信用体系建设政务领域的积极探索。其主要内容为：政务诚信信息主题库、政务诚信信息管理系统、政务诚信服务网站，以及配套制定的《政务诚信信息管理办法》，即“一库、一系统、一网站、一办法”。其主要建设内容为：一是诚信管理规范。二是诚信信息收集。三是建立政务征信信息查询系统，提供诚信查询服务。

通过大数据系统网络和电子政务应用体系建设，福田区全面梳理“自然人从生到死，法人从注册到注销，房屋楼宇从规划、建设到拆除”全过程政府管理服务相对应的所有数据，为实现信息循环、智能推送提供数据规范和数据支持。并在信息资源融合共享的基础上，广泛进行部门业务工作需求调研，理清部门之间的业务关系和信息关联，通过部门循环、信息碰撞、智能推送，再造工作流程，有效减少了工作环节，简化了工作程序，提升了服务效能，方便了群众办事。同时随着政务信息资源面向社会开放的逐步推进，各类社会组织、企业和公众将可以合理使用不含隐私信息的基础数据，为社会提供个性化服务和增值服务。

找准流动人口自主申报切入点

随着社会不断发展，人口管理不断遇到各种挑战，日益成为社会治理的重点和难点。深圳现有总人口1600多万，其中户籍人口310万，流动人口1300多万，是珠三角乃至全国流动人口最多的城市，流动人口规模大、流动性高，具有人口总量多、农村户口多、租房居住多、同乡聚居多、无业人员多，年龄偏低、文化偏低，居住变化快“五多二低一快”的特点。深圳流动人口给社会建设和社会治理带来巨大挑战和压力，使深圳较早面临城市化过程中不可避免的人口服务与管理问题。为此，深圳把如何有效破解城市人口二元结构难题，使流动人口更好地融入城市，共享改革发展成果，共建平安和谐社会，作为社会建设和社会管理的首要任务。加强和改善流动人口管理成为提高社会治理能力和完善社会治理机制的重要切入点和抓手，通过大数据系统网络和电子政务应用体系建设，深圳市福田区在人口管理上创新性地开展了人口信息自主申报，使城区公民参与到人口信息采集工作当中，在提高信息采集效率的同时，促进了人口管理工作向社会治理方向改进。

统筹协调。福田区通过搭建信息自主申报服务平台，借助全市“人、楼、房”数据库和智慧福田数据库为支撑，强化房屋分类分级分色管理、申报信息审核管理、派单跟踪绩效管理等三项管理，推送法律宣传服务、短信提醒服务、上门办证服务、数据共享服务等四种服务，实现了便捷申报、重点管控、减员增效、居民自治、数据安全五个目标。同时，通过强化宣传推动和执法核查，实现居民遵守法律、自我管理和尊重诚信的社会氛围，运用网格化、信息化和大数据理念，进一步提高社会管理精细化、数字化和动态化管理水平。

搭建平台。提供便民实用的申报平台。一是实现自动注册批量推送；二是实现导航指引式操作，基层和群众普遍反映良好，满足了信息申报和管理需求；三是实现手机智能APP申报，群众通过手机扫描二维码，即可链接到手机网页视窗进行随时、随地申报；四是实现当事人只需录入两项信息便完成申报。同时，深圳市综管办向福田区提供深圳市近1亿条历史人口信息数据，用于自主申报的数据比对和信息迁移，实现了最大化的便捷申报。

信息申报。在人口信息自主申报过程中，福田区采取“大部分信息主动申报，少数信息上门采集核查”的运作模式。“主动申报、上门核查”，福田区将诚信申报的大部分信息直接入库，综管员只对部分存疑信息或未申报的人员上门核查。实行自主申报后，综管员把更多精力用于对隐患、事件信息的重点采集和深化管理，并通过网格固化属地管理和精细化采集，经过数据的比对分析，筛选防控对象、育龄妇女等重点人群，再由网格员有重点、有针对性上门采集、核实，确保纠纷、事件、计生等信息的获取不受影响。

宣传引导。在整个自主申报过程中，福田区充分运用报刊、电台、地铁（公交）、高层楼宇等平台，以移动电视、展板以及宣传折页、海报等媒体介质，开展全方位、多角度、立体式的宣传，市民对自主申报工作的知晓率和配合度显著提升，形成了自主申报的社会氛围。

同时，为确保自主申报工作扎实推进，福田区通过敬告执法和联动执法，大力开展专项执法行动，实现了自主申报“软约束”和“硬约束”。一是开展敬告执法；二是建立“三联执法”机制；三是开展专项执法行动。

强化监督。福田区通过建立健全指导督办工作机制，强力推进自主申报工作的全面开展。一是建立两级指导培训工作机制；二是建立每周通报工作机制；三是实施约谈推进工作机制；四是落实目标量化责任机制；五是建立奖励激励机制。

福田区多措并举推进人口信息自主申报工作，在理念模式和可操作性上独具特色，并经过一段时期的工作推进，取得突出成效。

深化民生微实事改革

城市社区治理创新是社会治理创新的重要支撑点，而社区治理创新的重点则是如何完善社区居民参与社区治理的机制和渠道，如何提高社区居民公众参与社区治理的积极性，如何培育和提高社区居民社区自治的能力，只有社区居民才最了解本社区的情况和自身的需求与偏好，因此创新社区治理方式，激活社区居民自治是引导公众参与社会治理的重要途径，是形成多元化社会治理格局不可或缺的内容。在探索社区治理创新，激活社区居民自治方面，深圳福田区通过开展“民生微实事”改革，以高效、快速解决百姓迫切需要、普遍关注的小事、急事、难事为切入点，创新性地走出一条社区居民“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的社区自治推进路径。

“民生微实事”改革的主要内容是福田区人大代表提出的由区财政安排专项资金，建设社区居民普遍关心和迫切需要的民生小项目。“民生微实事”项目的特点是单个项目资金量少，都是群众热切希望解决的惠民小项目。内容主要涉及小区设施维护、环境改造、文化服务等群众迫切需要的方方面面。福田区委、区政府高度重视这项改革，制定《福田区“民生微实事”改革项目工作指引》，同时把该项改革同2012年福田区创新推出的“居民议事会”项目相结合，实现了“以居民议事会为平台，以居民共同商议、集体决策实事项目为内容，以议事规则为保障”的“平台+内容+制度”的系统整合。“民生微实事”改革的所有微实事项目均来源于居民群众，并经居民议事会全体成员民主投票决议之后，按照“三议三公开”的原则组织实施。“三议”指项目由社区居民提议，街道党工委组织工作站、居委会、群众、专家商议，居民议事会决议；“三公开”是指决议结果公开、实施过程公开、实施结果和评价公开，充分发挥居民决议作用。以上措施有效激发了辖区居民参与社区管理服务事务的热情，发挥了居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的民主自治权利。

通过实施“民生微实事”改革，福田区一方面提高公共服务支出效能，提升社区居民满意度，改善了党群关系，另一方面有效激活了社区居民自治管理活力，培育了社区自治能力。福田区的“居民议事会”平台本身聚集社区各类组织、精英、贤达、户籍和非户籍居民代表，是社区居民充分表达民意的基础平台。而2014年的“民生微实事”改革项目让这一民主平台更接地气、更有内涵、更具活力。

“民生微实事”改革项目，是福田区一场解决好联系和服务群众“最后一公里”问题的尝试。福田区莲花街道从“小事”入手，不断以问题为导向、需求为导向、实干为导向、责任为导向，创新社区管理模式，通过打造党群“互动圈”、民生“服务圈”、基层“法治圈”、居民“自治圈”，构建了上下互动、党群互信、同心同德、人人参与、邻里和睦的社区“生态系统”。

福田区社会治理方式创新的经验启示

福田区利用织网工程建设和智慧城市建设的契机，把新技术应用与社会治理机制创新相结合，对房屋管理、人口管理、社会参与机制等积极探索，其所取得的经验，对研究大数据背景下的社会治理方式具有重要的理论与实践价值。

理念更新是大数据时代社会治理方式创新前提

当今时代，随着物联网、云计算、大数据、移动互联网的发展，传统的信息化和网络概念已经远远不能适应信息技术发展给社会和人民群众生活带来的巨大变化。同时传统的城市管理、居民服务和社会管理模式也必须通过改革实现重大创新，才能及时响应和满足大数据时代社会各个主体共同参与社会治理的需要。深圳市福田区的实践表明，深刻领会正确先进的大数据相关理念，对促进城市转型升级和提高可持续发展能力、提升社会治理能力、实现推进社会治理机制创新、促进社会治理实现管理精细化、服务智慧化、决策科学化、品质高端化，具有重要作用。

掌握基础数据是大数据时代社会治理方式创新的基础

大数据时代，社会治理所需的数据和信息迅速增长，各项社会建设工作的开展、各种社会治理方式的创新和各种公共服务的提供都需要大量的基础数据与信息。如果没有掌握大量的基础数据与信息或者政府掌握的信息与数据不能及时更新，政府和各个社会主体就不能真正及时了解社会的各种需求，也无法规划和选择合理的提供服务的路径与方式。

为及时精准掌握全市社区基础数据，深圳市在全市实施“织网工程”，自2013年年底开始全面开展社区网格化管理工作。主要内容是：按照“属地管理、街巷定界、规模适度、无缝衔接、动态管理”的原则，将城市社区划分为一定数量的基础网格，作为社区服务管理的基本单元和相关职能部门实施网格管理的对接基础。

一是科学划分社区基础网格，至2014年5月底，全市共划分社区基础网格16417个。二是为规范基础信息采集行为、统一信息采集项目，开发社区综合信息系统终端采集软件，积极探索社区基础数据采集、传输、分流、清洗、二次应用的方法和经验。三是协调设立市、区网格管理机构。四是积极稳妥地推进网格管理队伍整合，按照“一格一员、采办分离”原则，对网格员进行定岗定责，统一采集网格内实有人口、实有法人、实有房屋（城市部件）、实有事件（矛盾纠纷和隐患问题）信息，提供给全市公共信息资源库。五是组织开展PDA采集信息。各区按照核定的网格员数量，逐步落实PDA设备选型和招标采购，网格员利用手持移动PDA设备和身份证读卡器，直接在现场采集、录入、上传人口信息。增强信息采集的实效性，而且提高了信息采集质量，特别是照片上传率、人口信息要素完整率明显提升。

流动人口管理是大数据时代创新社会治理方式的有效抓手

现代社会是高风险社会，社会越发展，社会系统越复杂，系统也越发脆弱。社会的许多风险是隐形或潜伏的，并且风险的爆发具有不可预测和不确定性。而在全球化时代和信息时代，人员、信息、资本、资源的跨区域流动越来越频繁、规模越来越大，在促进社会发展的同时也加速了风险的传播和扩大。经过30多年的改革开放和快速发展，中国社会已经由一个低流动性社会发展成为高流动性社会，人口在不同地区之间流动的规模不断增大。人口流动规模及由其带动的社会资源流动规模扩大带来的社会流动性的大幅增加，强化和放大了各种社会风险，给社会治理工作带来无法回避的巨大挑战。

进入大数据时代，一方面，流动人口的规模更大，流动性更高，给社会治理带来更大的挑战。另一方面，新技术的采用、对数据价值的更深层次的挖掘和应用、理念的更新、政府职能的转变和业务流程再造、新参与渠道的不断扩展也为流动人口管理工作效能提升和社会治理能力提高提供了重要契机和可能。社会管理和社会治理的主要区别在于，管理偏重于政府的主体作用，治理则注重多元主体的共同作用。社会治理的创新和改善，离不开各种社会主体的对社会治理共同参与，而完善流动人口对社会治理的参与机制和参与方式，扩展流动人口参与渠道是进一步提高我国社会治理能力，完善治理机制的重要内容。

出租屋管理是联结高流动性社会中社会治理各个方面的关节点。大数据时代，社会也具有高度的流动性，在高度流动的人流、信息流、资本流和物流中，物业或房屋既具有相对的稳定性，同时社会治理的对象主要是人和各个社会主体，而任何人口的流动过程或者法人的变更过程都离不开居住地或注册地的变动。因此，加强出租屋管理是提高社会治理能力和强化流动人口管理的重要途径。2007年深圳在全国率先探索建立房屋编码制度。按照一户一码、统一编号的原则，对所有房屋包括合法和违法建筑分别设定了唯一的房屋编码，实现实有房屋全覆盖，并制作房屋电子地图。房屋编码实行动态管理，房建设码、房拆取消、定期普查、及时更新，房屋编码不仅是出租屋登记管理的重要依据，而且逐步应用到居住证发证、门楼牌管理和城市管理的其他方面。

建设服务型政府是大数据时代社会治理方式创新的关键

大数据时代社会治理方式创新必须转变政府职能，建设服务型政府，充分运用大数据系统，提升政府便民服务水平，提高政府行政管理效能至关重要。从福田区的实践来看，从全员上门采集到有针对性上门核对，更多体现政府从“重管理”到“重服务”理念和行动的真实转变，核对信息的服务模式更容易让市民接受，也避免了重复扰民现象。另外，申报的数据通过与智慧福田综合数据库的碰撞，将实现区、街道、社区三级服务大厅和办事窗口之间数据的随机调用，市民在任何一个就近的办事窗口都可以利用申报的数据办理居住证、子女入学、计划生育、高龄补贴等业务，减少了大量纸质材料的提交、审核，提高了办事效率。同时，从社区居民密切相关“小事”切入，能够有效推进我国的城市社区治理从政府管理向社区居民自我治理转变，有利于为社会治理构建最为坚实的民意和群众基础。

同时，政府从上户全员采集信息到大部分信息主动申报的模式转变，政府把有限的资源用于对少数重点人群的管理，使政府资源的配置更趋合理，实现了由社会管理向社会治理方式的转变。另外，自主申报不再是人海战术的上户采集，只需对自主申报的信息开展有针对性上户核查和上门服务，各街道把释放出来的人力、财力用于民生服务和稳定队伍、优化结构，调动了基层一线工作人员的积极性。实施自主申报后，全区综管员配备减少11%，减员增效初步显现。

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我国目前已经形成了什么金融体制

今年上半年，中国国有企业的改革脱困工作取得了重要进展。被政府列入三年改革脱困目标的6599户国有及国有控股大中型亏损企业，已有一半以上实现脱困。照此进度，国企三年改革脱困的任务是完全可以实现的。现在随之而来的问题是，在完成三年改革脱困目标之后，我们需要依靠什么东西来支持国有企业的可持续发展和继续进步 ？显然，这里有许多选择：政府财政——金融政策的积极支持、进一步提高企业的技术创新水平和市场开拓能力、全面加强和完善企业领导班子建设、积极改进政府对企业资产运营的监督管理、等等。理论界的主导意见是，只有制度内生性因素才是最重要的，没有建立起坚实的现代企业制度就不能保证国有企业的长治久安。本文想继续提出的问题是，现在国有企业改革建制的路，是否已经真的走通了呢？建立法人治理结构，改制企业在组织形式方面已经相当完备了国有企业的改革模式经过长时间的实践探索，包括总结正反两方面的经验教训，同时也积极借鉴国际经验和汲取理论研究方面（特别是企业理论）的有益成果，逐步达成了一个共识：建立现代企业制度。但究竟什么是现代企业制度，对它的内涵应该怎样合理界定，各种看法、认识差异颇大。党的十五届四中全会的《决定》做了一个重要的概括性表述——“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心”。这个表述立即得到了企业部门和理论界的普遍认同。以此为重要标志，国有大中型企业长期孜孜以求的所谓制度创新，终于有了一个构架清晰、体系协调、内容完整，且有充分法规依据的操作模式。公司法人治理结构是公司制的核心。从学理的意义上讲，公司法人治理结构可以理解为是对一个企业的经营管理和效绩进行控制、监督的制度安排，或者可以解释为是一套对公司控制权和剩余索取权如何进行配置的法规构架。所谓剩余，其实就是马克思在《资本论》中所讲的超额利润或超额剩余价值。所谓剩余索取权，即是对企业所获得超额利润或超额剩余价值的占有权和享有权。这个概念现在对大多数国有企业和政府管理者来讲可能还是陌生的，但相信随着企业改革的深入，人们会在实践中越来越认识到它的重要价值。因为在市场经济条件下，剩余索取权是激励所有现代企业人——投资者、经营者和劳动者的积极进取行为最深厚的动源。从企业组织构架的角度看，法人治理结构就是关于企业股东、由股东委托的董事机构和由董事机构所聘任的经营管理者之间，对不同层次的企业权力与功能的配置方式。这种配置方式无妨称为“企业三权分立”模式。现在已经有大量文章论证说明，法人治理结构可以很好地解决政府与企业——所有权和经营权长期纠缠不清的矛盾。这种分析论证表明，国有企业构建法人治理结构，首先将使作为业主的国家所有者退居到股东地位，然后委托“出资人代表”出面行使股东权能。 “出资人代表”的实体形式是接受国家股东委托经营国有资本的投资控股机构，它向企业派出代表股东资产权益的董事并按资产份额确立在董事会中的发言地位。企业董事机构依照《公司法》的权利设定，享有对企业重要人事、重大资产决策和收益分配的控制权，以及对公司进行战略性指导的权利。公司董事机构聘任企业最高行政长官和组建企业经营管理班子 。由此，“出资人代表”代表国家行使国有资本所有权，公司董事机构接受股东委托行使企业法人资产控制权，企业行政长官和领导班子受聘于公司董事机构执掌企业经营管理权。 做到了所有权和经营权的合理分离与分立，相互间形成了有效的制衡与激励，企业市场活动的自身制度基础得到了充分保证。如果可以认为以上说法比较完整地描述了法人治理结构的主要内容，那么也可以说，现在许多照此模式改革建制的国有大中型企业，特别是一大批规范上市改制为股份有限公司的国有企业，建立法人治理结构的组织形式和组织构架已经相当完备了。在这里，我们可以看到许多带有标志性的改革特征。例如 ，企业行政主管部门已经撤消，代之以行业部门的国有资产控股集团或控股形式的总公司；企业的最高决策层不再产生于政府行政机关的直接任命，而是由国有资产控股集团或控股形式的总公司派出董事和组建董事会；企业的经营管理活动不允许集权于少数经理人员的决策，而是在形式上转变为由董事会实施战略决策和由企业经理负责经营管理决策的协调过程；改制上市企业不再是只有单一国有资本股东的产权结构，而是有其它国有法人股东和大量分散股民参加的多元股权构架；股份公司的会计制度不再延续原有的管理规则，而是全面进入国际通行的商业规范；上市公司的企业财务打破封闭模式，实行向社会公众公开的信息披露制度；政府对国有资本运营的监控不再采取财务检查等行政性监控方式，而是实行合乎法规条例的企业监事派出制度，等等。从法人治理结构的组织形式上看，这些企业的改革建制已经相当到位了。即使同发达市场经济国家的同类企业相比，我们也没有多少明显的差距。然而令人不解的是，实际生活的大量事实表明，许多早已建立起法人治理结构的改制企业，其运行机制和运转方式并没有发生根本性的转变。原有体制的许多问题、矛盾、弊病，在新的改制形式下依旧存在。例如，企业主管部门虽然取消了，但是代表政府的投资控股公司相当于一个国有独资公司（国有独资公司和政府行政性控制企业没有区别），它掌握着企业最重要的人事任命权和资产经营决策权。投资控股公司又是直接受命于政府领导机构的，这就使投资控股公司所掌握的人事任命权和资产经营决策权，实际上最终控制在政府部门手中。在这样的管理体制下，做到政企分开是很难的。来自政府领导层和政府部门的种种行政干预行为很容易通过投资控股公司影响到企业。又如，在国有资本占优势份额的股份制企业中，投资者所委托组建的董事机构和董事机构所聘任的企业经理班子，很难避免出现“二位一体”倾向，董事机构和企业经理班子之间相互寻找代理人和保护人，相互进行利益谈判，从而为企业内部人控制和内部人密谋提供了良好条件。这就造成企业决策行为仍然高度集中在少数人手中，科学、民主的决策机制无法形成，经营决策失误难以追究，小股东和少数投资者的权益经常受到损害。再如，国有法人股东之间很少能形成有效的市场化制衡机制，国有法人股东之间发生了权益纠纷，常常需要诉诸上级领导机构的协调和裁决，导致公司董事机构的管理活动成为一种行政权利的较量。等等。发挥法人治理结构的市场效能，需要满足两个基本的预设条件根据通常的理论认识，法人治理结构是以资产委托——代理关系为枢纽的。资产所有者或股东选择自己的代表出任董事，并组成董事机构。董事和董事机构接受股东的信托而为维护所有者的权益服务。董事机构对股东的资产运营实行最终控制和战略决策，同时又选聘企业经理作为执行自己决策的代理人。经理和经理班子在董事机构的授权范围内对企业经营事务行使管理决策职能。这样，就为所有权和经营全的分离提供了一种合理的制度安排。一般来讲，这种认识是不错的。但是，进一步研究就会发现，法人治理结构在市场经济活动中发挥自己的应有效能，是以两个基本的预设前提为假定条件的。第一，所有者或股东的资产委托行为，必须出自完全市场效率动机和完全市场效率偏好。就是说，所有者委托的惟一目的就是为了最大限度的财产增值。他仅仅按照这种动机和偏好的标准来选择资产委托者，也仅仅从这种动机和偏好的角度来衡量和监控资产委托者的活动。第二，作为资产受托者——董事和董事机构的决策行为，必须全心全意对投资者和所有者的资产利益负责，一切为了保证所有者财产最大限度的增值，并且必须随时用资产运营的效绩来证实自己对资产委托者的诚信和责任。在发达市场经济的国家，第一个预设前提属于那种“不是问题的问题”。如果哪一个所有者和股东的资产委托行为不是为了自己财产的最大限度增值（准确的讲应当是希冀资产委托能够比资产直接经营获得更好的收益），就只有两种可能，一是黑社会洗钱，二是可能被认为脑袋或许有些问题。第二个预设前提也可以说是没有问题 的。作为资产受托者的董事，他对投资者的诚信和在资产运营上表现出来的能力是其获得商业荣誉的保证。一旦他违背诚信作出损害投资者的事情，或者表现出资产运营上的无能，他在这个商业社会中的地位和价值就会大大贬值，他原来因这种地位和价值而可能享有的种种利益（包括直接利益和间接利益）就会严重损失，甚至可能被原有的社会阶层除名。在这个意义上讲，资产受托者对投资者的诚信和资产运营能力的表现是他在市场经济中安身立命的要求。国有企业的改革建制过程，法人治理结构的两个基本预设前提表现出非常复杂的情况，这就深刻地影响着法人治理结构的市场效能发挥。第一，国有资本所有者和国有股东的资产委托行为，并非出自完全市场效率动机和完全市场效率偏好。国有资本的最终所有权在法理上属于中央政府——国务院，实际运作意义的所有权则分属于中央政府的部门机构和地方政府。虽然不能简单论定这就是“条条块块所有制”，但其显示出的鲜明的所有制特征却是不容忽视的：在不同的部门机构和地方政府所管辖的国有资本之间，其所有制的权益享有和产权边界划分是及其清晰严格的，绝对没有“所有权共享”之类的事情发生；除非发生影响国家政治、经济安全的情况，中央政府也决不可能对地方政府和部门机构管辖的国有资本采取“超所有权”性质的干预。这种分级所有的国有资本对部门机构和地方政府有两种意义，或者说部门机构和地方政府对占有资本所有权有两种要求。（1 ） 由国有资本的运营而带来的直接经济收益。地方政府可以获得与国有资本运营相关的财政收入。部门机构虽然没有财政收入的项目，但可以获得资产经营利润分配的相应份额，并由此提高部门机构的福利水平。只要看看一些部门机构之间福利水平的悬殊差距，就可以知道资本占有权的重要性了。（2 ） 占有控制权和由控制权带来的一系列相关利益。对国有资本的控制权，是部门机构和地方政府对资源直接配置的权力。在政府的权力体制中，这种包括人、财、物方面的资源配置，直接影响到政府权力总量的大小和权力实施的强度，从来都被当作政府实力的表现。尽管资源配置的失败——例如项目亏损和投资低效，也可能给政府权利带来损害，但是政府任期和资源投入周期是不对称的，任何政府部门都不会因为考虑资源配置的未来状况而放弃现期控制权的稳定和扩大。由此，部门机构和地方政府作为国有资本所有者和国有股东的资产委托行为，必然具有两种动机和偏好。一是为了增加直接经济利益而追求资产运营效率最大化的动机与偏好；二是为了占有控制权而力求资产稳定控制和扩大控制的动机与偏好。在目前政府行政体制和政治体制的格局下，对资产稳定控制和扩大控制的动机与偏好常常是优先的。这就很容易解释，为什么在资产市场化重组和企业并购的过程中，一旦涉及到跨地区、跨部门的时候就一定会遭致来自多方面的行政羁绊；为什么当某些资产运营活动（例如并购）可以增加赢利但却可能丧失控制的时候，有人会毫不犹豫地选择后者；为什么当国有资本的绝对优势份额在某些合资活动中已经无法带来更多经济利益时，决策者还要坚持强调控股权；为什么在组建控股公司和委托重要董事职务的时候，某些主持者尽管也讲要广揽优秀专业人才，但实际上却更倾向于所谓“自己人”的偏好，等等。第二，作为资产受托者——董事和董事机构的战略决策行为，很难作到一切为了保证所有者财产最大限度的增值。在理论上讲，国有资产的受托者要向国有资产的所有者和国家股东负责。但如上所述，这种国有资产的所有者和国家股东的实际主体是部门机构和地方政府。资产受托者必须满足其所有者和股东在资产赢利和控制权两方面的要求。更为复杂的问题是，作为资产受托者的董事和董事机构，其直接委托者可能是政府授权的某一资产控股机构（例如国有资产控股公司），但进行人事委任的最终权利，实际掌握在政府人事部门和党的组织部门手里，最后决定权需要通过政府最高行政长官及其领导班子的认可，或者根本就是政府人事部门、党的组织部门和政府行政长官的推荐。如果资产委托机构、政府人事部门、党的组织部门和政府行政长官对资产受托者的人事委任总是完全一致的，问题或许还比较简单。然而实际生活中出现的情况是非常复杂的。资产受托者的行为取向常常表现出多面性。一方面，他当然要对资产委托机构负责，为所有者的资产增值努力工作，同时他又必须时刻关注来自政府人事部门、党的组织部门和政府行政长官方面的意向、信息、动态。在不正常的情况下，他甚至还必须接受某些“灰色委托”行为，否则就有丧失人事委任的危险。对许多资产受托者——董事和董事机构来讲，争取政府人事部门、党的组织部门和政府行政长官方面的“信任票”，是第一位重要的事情。法人治理结构是以资产委托——代理关系为枢纽的，资产委托——代理关系的规范运作又是以上述两个基本预设前提为假定条件的，如果这两个基本预设前提不能得到充分满足，建立法人治理结构难以达到预期效果就不奇怪了。在国有资本的运营中积极引入所有权多元化结构以上所考察法人治理结构失灵原因的问题，当然可以得出“所有者虚位”和“所有权行政化”的结论。但是依我的看法，国有资本“所有者虚位”和“所有权行政化”的问题不可能从根本上得到扭转。这或许就是国有资本所特有的所有者特征和所有权特征。如果非要彻底改变这种特征，就只能把国有资本转变为私人资本，把国有资本产权转变为私人资本产权，而这是不合理的，也是绝对不允许的。同时我还认为，国有资本的“所有者虚位”和“所有权行政化”，并不绝对就是弊病。这种所有者特征和所有权特征还具有私产权关系所没有的许多优点和优势（但这是另外一个论题）。问题仅仅在于，国有资本的运作一旦处于统治地位，一旦缺乏其它所有制资本的制衡，其“所有者虚位”和“所有权行政化”固有的毛病就比较容易显露出来。对此，变革的办法只有一个，就是在国有资本的运营中积极引入所有权多元化结构。请注意，我这里讲的是所有权多元化结构，而不是通常所讲的产权多元化和产权多元化结构。二者之间是有很大差别的。产权多元化的涵义既包括同一所有制内部的产权多元化，也包括不同所有制之间的产权多元化。所有权多元化结构则就是指不同所有制之间的产权多元化。以目前国有企业的改革实践而论，大量的产权改革活动主要集中于第一种涵义的产权多元化，即国有资本内部的产权多元化，例如不同企业、部门之间的国有资本相互参股、持股。现在看来，同单一产权独占的国有资本结构相比，引入国有资本的产权多元化是一个很大的进步，它可以在不同归属的国有股份和国有股东之间形成产权联合与产权制衡关系，进而为构建公司制企业的法人治理结构奠定产权关系基础。但是，无论从实践结果上看还是理论逻辑的角度上看，国有资本内部的产权多元化改革都有很大的局限性。按照本文的分析，国有资本内部的产权多元化仍然不可能脱离国有资本与生俱来的“所有者虚位”和“所有权行政化”特征，由此基础建立起来的法人治理结构，仍然无法满足其充分发挥市场效能所必须的两个基本预设前提。在国有资本的运营中积极引入所有权多元化结构，情况就会发生根本的变化。需要说明的是，这里不是指那种国有资本占据绝对优势地位，只允许其它所有制资本居有弱势份额的所有权多元化结构。这种所有权多元化结构是毫无意义的。我讲的所有权多元化结构，是国有资本和非国有资本能够形成合理制衡的所有权多元化结构，即非国有资本的参入份额能够足以形成不同所有制资本之间进行“产权平等对话”的机制。一旦有了这样“产权平等对话”机制，国有资本“所有者虚位”和“所有权行政化”问题立即可以得到有效的矫正，甚至化解为积极因素。按照这样的改革思路，除了涉及国家安全和自然垄断的经济部门外，所有竞争行业的改制企业都应大量引入非国有资本，大多数上市国有企业也不再保持绝对优势的资本份额，把大量股份转为非国有持股。

国目前实行的即是分业经营、分业监管的金融体制。

一、金融体制改革要解决的问题

20年来，中国的金融体制改革走过了一段漫长的路程。从中央银行的建立，到商业银行和政策性银行的分设；从非银行金融机构的出现，到证券市场的运营；从拆借市场的兴起，到期货市场的发育；从贷款规模的取消，到公开市场业务操作，等等，中国金融业取得了不小的成绩。但随着中国经济体制改革的进一步深化和市场经济体制本身的要求，尤其是在经济全球化、信息技术的迅猛发展以及金融国际化步伐加快的背景下，中国现有金融体制的弊端逐渐暴露，金融宏观调控与监管、金融机构组织体系、金融市场体系等方面都存在很多问题，但归纳而言，国内金融体制改革进展到现在，实际上只剩下三大重要问题需要解决，那就是投资主体多元化、利率市场化，分业与混业经营。

(一)投资主体多元化。所有制方面的限制，导致了中国国有银行垄断的局面。由于银行业之间缺乏必要的竞争，一方面导致了国有银行改革动力的不足，效率低下；另一方面，非国有银行发展滞后，难以满足非国有经济的融资要求。目前非国有部门占了74％的工业增加值，63％的gdp增加值，但是在整个金融资产中所占比重尚不足20％。因此，要对现有的金融体制实施改革，首先要打破所有制方面的限制，发展新的体制。没有新体制的发展，没有竞争的发展，改革是不会成功的。金融体制改革的首要任务就是发展非国有银行和非国有金融机构。因此，必须大力发展针对非国有产业融资的非国有银行、非国有金融机构，放宽市场进入和退出“壁垒”，让那些效益良好的经济实体进入金融市场交易，让那些经营亏损、资不抵债甚至是违规经营的经济实体从金融市场上有序地退出。当然，国家在发展非国有银行、非国有金融机构时，一定要妥善解决存款担保和行业监管两个问题，把它和国有银行、国有金融机构一样公平对待。

(二)利率市场化。从中国整个价格体系来看，由于市场经济的有效导入，所有价格基本上都放开了，而惟独作为金融产品价格之源的利率没有放开，没有市场化，还是由国家指令性调整。利率制定的非市场化，不仅直接影响到基础货币的调整，使得判断宏观货币供应量的多少和货币政策效果好坏缺少了最准确的标准，还影响到其他货币政策工具的实施。所以，中国金融体制改革和中国宏观经济改革都要求建立一个在市场条件下比较有效的利率调整机制。

(三)分业与混业经营。自1929年金融危机后，国际金融领域出现分业格局，主要代表国家是美国、英国和日本。1986年，英国完成了金融“大爆炸”的改革，允许银行兼并证券公司：1998年，日本发生了金融“大地震”，允许各金融机构跨行业经营各种金融业务，1999年11月12日，美国以新的银行改革法案代替沿用了50年的《格拉斯一斯蒂戈尔法案》，允许成立金融服务集团公司，组建全国范围的“金融超市”。至此，分业金融的三巨头都走过了一个由混业到分业，再由分业到混业的历史过程，混业模式成为大势所趋。我国是在 1995年通过《商业银行法》后才正式确立了分业经营制度，然而，在全球金融自由化和经济一体化的浪潮中，在加入wto的新形势，势必面对国外金融业强有力的挑战。同样，国内的各家银行目前也面临着企业直接融资比重增大、间接融资比重下降的问题。由此引起的业内竞争加剧，造成银行利润率下降、业务风险增大，迫使许多银行不得不考虑从证券市场的发展上寻求自身的业务发展，于是各种取向混业经营的金融创新已经悄然涌现，混业经营成为国内金融企业的必然选择。但是，鉴于混业经营制度曾经一度对金融市场和宏观经济带来巨大的风险，因此在法律体系尚不十分健全、金融市场监管和内部控制能力较弱的状况下，要稳妥地做好混业经营的准备工作。具体包括：第一，在初步建立金融业法律框架的基础上，尽快完善金融法律体系，第二，完善商业银行、特别是四大国有商业银行的法人治理机制，使得各种经营行为都有必要的约束和合理的激励，第三，加快金融企业的上市进程，充分利用资本市场来扩张资本规模，以应对外资金融百货公司的竞争，第四，重视人才培养，要将一批知识结构新、管理能力强、适应激烈竞争的年轻人充实到金融企业的领导和骨干的岗位上；第五，要逐步增加货币市场和资本市场的联系渠道，加强两市场的内在联系。

二、深化金融体制改革的思路

(一)加强中央银行的宏观调控与金融监管。为了加强央行的宏观调控与监管职能，中央政府已提出两项重大举措：一是改革中国人民银行管理体制，改革人行分支机构按行政区划设置的状况，保留或适当合并现有地、市分行，加强分行或支行的金融监管，二是按照《中国人民银行法》、《商业银行法》和巴塞尔银行监管委员会关于《有效银行监管的核心原则》，切实加强金融监管和金融企业内部管理。具体应从以下五个方面着手：(1)进一步完善央行的金融监管制度，制定金融企业各项业务并改善管理办法，(2)健全金融监管责任制，(3)对金融机构高层管理人员任职资格进行严格审查，(4)制定统一的商业银行会计科目，(5)进一步加强国际收支统计工作，努力提高统计的精确性和实效性。

(二)进一步深化国有商业银行的改革。国有商业银行改革的重点应放在以下三个方面：第一，积极推进专业银行的组织制度改革。要按照现代公司制度模式，将现在实行的全国一个独立法人，按行政区划设置机构的各专业银行，改造为数家全国性商业银行和众多地方性商业银行。具体做法是，国有商业银行适当放出一部分分支机构，组成由国有商业银行控股的地方性商业银行。其中地方性商业银行由全国性商业银行控股或持股，但不是全国性商业银行的分支机构。全国性商业银行和地方性商业银行均为独立的法人实体。它们各自仍实行总分行制，拥有分支机构，但规模比目前的各专业银行已大大收缩。国有商业银行的重点是面对大城市和大中型企业，地方性商业银行主要为地方小型企业和个体经营者服务。第二，强化国有商业银行内部管理。主要措施是：(1)国有商业银行要有法定的资本金，实行自主经营，自担风险。1998年，政府已采取措施使国有商业银行资本充足率达到8％以上。(2)健全国有商业银行的法人治理结构，完善监事会和董事会监督下的行长负责制。1998年，央行已决定在国有金融企业中建立监事会。(3)加强金融机构内部控制制度建设，建立由总行垂直领导和相对独立的内部稽核、监察体系，完善资产负责比例管理，贷款审贷分离、贷款担保抵押制度和信贷资产质量管理责任制。(4)按市场规律和谨慎会计原则反映金融企业的有效资产，参照国际惯例，完善银行信贷资产分类和考核办法，修改金融机构呆坏账准备金提取和核销制度。第三，深化产权制度改革。由于所有制结构单一，目前国有商业银行还依然存在着国有企业普遍存在的弊端，如产权模糊、所有者缺位、缺乏激励和约束机制等。因此，国有商业银行最终的现实选择是实行股份制。

(三)大力发展非国有商业银行。在坚持以公有制为主体的金融改革方针下，必须从体制外新建商业银行和非银行金融机构及其分支机构，注意打破垄断，引入竞争机制。如一些区域性的股份制商业银行逐步向全国发展，在城市信用社的基础上组建城市商业银行，一批外资银行获准从事人民币业务，这一切都为体制内的不足做了必要的补充。因此，在对外开放前，必须对内开放。对内开放的重点是大力发展非国有金融机构。在国有独资银行的贷款向大中型企业倾斜、中小企业直接融资能力有限的情况下，大力发展非国有控股的股份制地方商业银行，使地方性商业银行彻底摆脱政银不分、银企不分的局面。这不仅有利于疏通中小企业的融资渠道，积极扶持中小企业的发展，尤其是非公有制经济的发展，更将有助于我国经济结构和产业结构的调整，增强国民经济的活力和竞争力。

(四)培育和发展金融市场，扩大直接融资比例。发展金融市场既要循序渐进，又要加快步伐，突出重点。当前应该把短期融资市场作为发展重点。目前商业信用不规范，商业票据流动性极差，极大地限制了金融市场的深化。近期内，需要加快开发票据市场，为企业短期融资提供市场条件。同时，扩大同业拆借市场，使金融业的短期资金融通以市场融资为主，相应缩小中央银行贷款，为中央银行的公开市场业务扩展创造条件。在“十五”期间以及未来更长的时期内，金融市场发展的重点是长期资本市场，使中国的资本市场进入规范化的发展阶段，并相应地发展产权流动市场和投资银行产业，利用市场机制，优化资源配置。在规范投资基金管理的基础上，发展机构投资者，特别是发展开放式投资基金，逐步开放投资基金市场，扩大证券市场容量，使证券融资与国民生产总值同步增长。

(五)实行利率市场化。目前，中国的利率结构呈现出两头固定、中间变动的格局，即拆借市场和回购市场的利率是放开的，已经市场化了，再贷款利率是央行控制的，这是必要的；而存贷款利率也是由央行决定的。由于央行控制着两头 (再贷款利率和存贷款利率)，加之拆借市场和回购市场的交易规模较小，交易主体有限，市场处于分割状态，已经放开的拆借利率和回购利率形成一个孤岛，起不了太大的作用。既然再贷款利率由央行控制，不能也不必市场化，那么，利率市场化的选择就只能从另一头进行。由于目前放开存款利率存在着较大的风险，因此，利率市场化的关键在于放开贷款利率。

放开贷款利率，有几种不同的方式可供选择。一是完全放开，不加任何限制，这是一种真正市场化的办法，二是规定利率的最高限或最低限，三是规定利率变动的幅度。第二、三两种办法在一定范围内都实行过，是一种半市场化的方式，局限性较大。因此，最好的选择也许是采取第一种方式，如果要选择第二、三两种中的一种，则希望上限不要定得太低，下限不要定得太高，活动幅度不要定得太小，否则，利率市场化的意义不大。

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